【笔谈系列④】董亮 | 全球气候治理与国际气候外交中的深层次问题

编者按：2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表讲话，承诺“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”10月29日，党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。

为深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，抓住机遇，应对挑战，更好地减缓和适应气候变化，深入实施可持续发展战略，完善生态文明领域统筹协调机制，加快推动绿色低碳发展，2020年11月9日，《阅江学刊》编辑部联合中国社会科学院生态文明研究所，举办“全球气候变化与中国行动方案——‘十四五’规划期间中国气候治理”专题研讨会。会上，多位专家围绕我国气候治理的近期、中期和长期目标，针对气候变化宣传、净零排放、能源结构转型、国际气候政治博弈等问题深入交流。本刊整理专家发言的核心观点，以笔谈的形式发布，欢迎广大读者就相关话题进行研究和探讨。

关键词：气候变化；二氧化碳排放达峰；碳中和；气候治理；生态文明；能源结构转型

全球气候治理与国际气候外交中的深层次问题

外交学院亚洲研究所助理研究员

董亮

本文目录

一、国家行为体在全球气候治理中的作用

二、非国家行为体的气候行动

三、国际科学评估的机制安排

四、巴黎气候进程的不确定性

五、大国气候外交的独特作用

随着各国积极更新国家自主贡献（NDC）并宣布中长期减排目标，美国拜登政府上台以后，国际气候外交的整体局面可能得到积极改善，全球应对气候变化的政治雄心将被再次激发。在这一背景下，关于国际气候外交与全球气候治理的研究面临新的机遇与挑战。一方面，气候外交研究应该继续跟踪国际政治的演变，例如，拜登上台后的美国气候政策及其国际影响；另一方面，研究者必须聚焦深层次的动因，跳出一般的政策解读模式，进一步理解国际气候外交和全球气候治理的核心问题。

从《巴黎协定》的气候进程来看，一些重要动因对全球气候治理的作用必须得到重新认识，这些根本性问题包括国家行为体的作用、非国家行为体的责任分担、科学与政治的互动、国际气候制度建构及大国气候外交转型等。同时，对以上问题的深入分析将有助于理解全球气候治理的系统性变化。

一、国家行为体在全球气候治理中的作用

气候变化是当今世界各国面临的重大社会、经济与环境挑战，日益成为国际关系中的优先议程。然而，国际气候治理进程缓慢曲折。各国政府试图通过缔结条约来应对气候变化，在这一过程中，国际社会使用了基于国家行为体的治理架构和规则体系。例如1997年的《京都议定书》和2015年的《巴黎协定》都是由国家行为体推动并达成的，本质都是国家治理路径的体现。

以上两个气候进程（《京都议定书》和《巴黎协定》）均无法解决个别国家破坏协议的“搭便车”行为。国际气候治理一直无法摆脱大国随意退出的不利影响，突出的例子就是美国（如小布什和特朗普执政时期）对国际气候治理制度的破坏。

当前，最根本的一个问题就是气候变化的安全风险能否仅靠国家行为体所建立的治理架构即可被规避。特别是当前，面临新冠肺炎疫情的严峻考验，各国能否优先及有效应对气候变化并履行国际承诺仍然存疑。如果国家行为体不能持续发挥作用，《巴黎协定》的进程将如何调整？

二、非国家行为体的气候行动

从“人类世”（Anthropocene）的视角来看，如果国家行为体的作用是有限的或者存在根本性缺陷，那么，全球气候治理需要何种合作，如何对不同行为体的责任进行分工，特别是如何强化非国家行为体（包括个人）的治理主体作用，种种问题值得深思。

应对气候变化、实现全球温控目标，需要各类行为体积极参与，涉及电力能源、基础设施建设、航空运输、畜牧业等各种产业。从近几年欧美兴起的青年气候运动来看，社会团体对国际气候治理进展缓慢表达了强烈的不满。

例如，2017年，美国民间掀起“日出运动”（Sunrise Movement），要求美国民主党接受“绿色新政”，他们深刻地影响了拜登团队的竞选策略，并在推动美国联邦层面之外的气候议程中起到了重要作用。2018年，瑞典女孩格蕾塔·桑伯格（Greta Thunberg）发起的“星期五为了未来”罢课活动以应对气候变化，迅速蔓延到欧洲多个国家。

非国家行为体的气候运动有助于转变人类社会对自然与生态的固有认识，推动人们秉持一种不断强化的可持续性纲领。对此，在国际社科学术界，已经形成了研究地球系统治理（Earth System Governance）团体，他们聚焦地球的系统性变化并寻求合理的治理方式，不再集中聚焦国家行为体的作用，知名学者弗兰克·比尔曼（Frank Biermann）一直引领该研究的发展。

由此可见，“气候治理是主要大国、国际组织及国家集团的责任”这种观点并不一定有助于解决气候问题，需要动员全球各种力量发挥作用。在国际气候治理遇到困难的时候，非国家行为体主动要求分担责任，表现出参与国际进程、试图打破政治僵局的积极性。尽管非国家行为体时常表现出一些明显的缺陷，但其作用不应被低估。

三、国际科学评估的机制安排

现在，学界关于气候评估的结论多种多样，涉及方方面面，已经形成了以联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）为代表的“科学推动政治”的评估形态。但是，这种科学与政治互动关系中的张力一直存在。

如何强化气候传播，有效宣传科学评估的结论，在公众中形成引发气候行动的有效因果关系链，一直是重要的问题。就当前的气候评估来看，从影响个人或社会组织，到影响一个政府，再到影响一个区域，直到形成全球性的影响，依然存在很多困难。从IPCC第五次评估报告的发布和《巴黎协定》的达成来看，国际气候评估的推动模式没有改变。

然而，与五年前相比，当前的形势已经出现诸多不同，《巴黎协定》已经进入具体操作阶段，IPCC的科学评估模式在推动各国增加雄心、履约、动员各类行为体和行业积极减排等方面将面临更大的困难，需要对国际评估机制有所创新才能延续“科学告知政治”的有效性。以提供多种解决方案为导向的国际气候评估将是未来的发展方向。

此外，气候科学评估与国际气候政治的共谋关系应当得到充分的重视。科学在政治进程中的中立角色能够更有效地推动全球气候治理，因此，科学评估应最大限度避免政治化。

四、巴黎气候进程的不确定性

《联合国气候变化框架公约》下的巴黎气候进程是国际气候制度的核心，该进程存在三个问题。

其一，进程的不确定性问题。气候治理一直是面向未来的，但未来充满各种未知因素。例如，2017年美国宣布退出《巴黎协定》，突然放弃气候治理全球引领者的角色，这一举动既削弱了美国的公信力，也破坏了美国的国际声誉，实际上并无必要。可以说，不确定性已经成为全球气候治理中的主要特征。

其二，各国执行《巴黎协定》的力度存在不确定性。尽管美国总统拜登在竞选中多次表示，他将努力使美国重新领导全球气候进程，但是其执政时的具体优先事项目前难以预计。从《巴黎协定》的实施效果来看，协定的逻辑没有问题，但各国的雄心依然不足。在各国提振雄心后，其执行力度有待观察。

其三，对国家气候利益界定的不确定性。长期以来，对未来利益的短视与难以弥合的资金缺口是国际气候治理难以逾越的鸿沟。根据诺德豪斯的说法，全球变暖是一个万亿美元的问题，需要一个万亿美元的解决方案，必须有健全的激励机制提供保障。然而，在国际公共议程中，没有任何承诺能够保证各国采取强有力的措施和协调一致的国际行动以确保资金充足。加之疫情影响，各国需要平衡长期气候战略和短期经济利益的关系，并不断强化对国家气候利益的认识。

五、大国气候外交的独特作用

当前，在应对气候变化中，中国、美国和欧盟均提出了各自的结构性绿色解决方案，这种国内（区域内）与国际的政策协调要求大国的气候外交进行深刻调整，实现内政外交的协同统一。气候治理已经进入广义的外交范畴，各国内部政治系统对国际气候政策的支持、国内的充分准备和已经成熟的气候政策将成为推动国际议程的有力后盾。例如，中国高度重视《巴黎协定》，在促进本国经济转型的同时推动国际气候合作，发挥了大国气候外交的独特作用，赢得了广泛的国际赞誉。2020年，中国提出的减排行动计划进一步得到国际社会的积极评价。在加强南南气候合作等方面，中国的行动力度是空前的，体现了中国支持发展中国家应对气候变化的诚意，展示了负责任的大国形象。

可以说，在当前的全球气候治理中，国内进程与国际进程之间的互动是一个非常重要的课题。国际气候进程受国内政治的影响，两者的协同一致则是国际气候外交发挥影响的主要动力来源。在这一过程中，大国气候外交特别是中美两国的气候政策与立场协调有望成为国际关系的研究新热点。从目前的情况来看，中美气候合作不仅有利于改善与提升两国关系，也将为全球气候治理作出更大的贡献。

综上所述，从学理的角度分析国际气候治理问题，从更长的时段关注气候外交和全球气候治理中的发展规律与趋势变化具有重要意义。气候治理的曲折发展呈现出周期性的困境，这实际上是由于国际社会未能处理好上文提到的一些问题而导致的，因此，系统地看待全球气候治理与国际气候外交问题是保证国际气候制度有效性的基础。

原文出处：

柴麒敏、郭虹宇、刘昌义、董亮、鞠立新、刘长松、陈迎、陈洪波、庄贵阳：《全球气候变化与中国行动方案——“十四五”规划期间中国气候治理(笔谈)》，《阅江学刊》，2020年第6期，第36-58页。

柴麒敏,郭虹宇,刘昌义,董亮,鞠立新,刘长松,陈迎,陈洪波,庄贵阳.全球气候变化与中国行动方案——“十四五”规划期间中国气候治理(笔谈)[J].阅江学刊,2020,12(06):36-58.

责任编辑：沈丹

微信编辑：侯苏皖

校对：来向红、沈丹、李海中

作者照片：董亮提供

文中插图：源自互联网

复审：来向红

终审：渠红岩

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